從政策和社會風(fēng)險上看，利用存量涉及的風(fēng)險遠(yuǎn)要小于集體土地入市。

　　多種信號顯示，土地制度改革或?qū)⒃谑藢萌腥珪型黄?，核心是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地改革。目前有兩條改革途徑，一條從增量入手，即集體土地全面入市；另一條從存量入手，即盤活閑置和低效利用的城市土地。前者的困境在于法律障礙，即我國城鄉(xiāng)“二元土地”制度和土地用途管制下，農(nóng)村集體土地須經(jīng)由政府“征地”轉(zhuǎn)為城市國有建設(shè)用地，才能進(jìn)入市場交易，而農(nóng)民無法以平等的主體身份直接參與城市土地市場交易；后者的困境在于5年修改一次的城市詳細(xì)性控制規(guī)劃框定了工業(yè)、居住、交通等不同用途土地在空間上的不同布局，而修改涉及國土、規(guī)劃等部門的協(xié)調(diào)，用地單位利益保障等，還涉及聽證會、人大表決和備案等程序，存量利用的成本比較大、周期也長。

　　眼下社會各界對于土地制度改革關(guān)注的焦點，是如何推進(jìn)集體土地全面入市。因為，此舉意味著土地要素的市場化交易，農(nóng)民能以平等的主體身份直接參與交易。在房地產(chǎn)市場化溢價收益遠(yuǎn)大于集體土地原有用途時，城市房地產(chǎn)用地的瓶頸就會解除。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，農(nóng)村人均用地面積283平方米，而建制鎮(zhèn)為154平方米、小城市為143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果農(nóng)村人均用地面積降低到200平，則可新增建設(shè)用地556億平方米，這是去年全國土地出讓面積的17倍。

　　如果農(nóng)民成為土地市場供應(yīng)的主體，開發(fā)商就可以和農(nóng)民（村集體）直接談判市場化土地交易，這將改變以往地方政府對于土地市場的獨(dú)家壟斷，而且通過規(guī)?；?、低價位土地的供應(yīng)，降低城市土地價值中樞，將直接沖擊“土地財政”的基礎(chǔ)，消除地方政府維持高房價和高地價的內(nèi)在激勵，投資型政府的職能就會褪去。再進(jìn)一步，集體土地徹底的市場化改革，預(yù)示著城市房價下跌、通脹下行，資產(chǎn)收益分配向農(nóng)民傾斜，這對于收入分配改革、新型城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長模式向內(nèi)需轉(zhuǎn)變，都具有牽一發(fā)而動全身的作用。

　　但是，即使上層有推動修訂《土地管理法》以利推進(jìn)集體土地市場化改革的決心，具體推動都得靠基層地方政府（甚至是村干部）去執(zhí)行。值得注意的是，實施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村人口變動對于土地的調(diào)整，土地產(chǎn)權(quán)登記資料殘缺嚴(yán)重，使用權(quán)到底歸誰非常不清楚，確權(quán)到人的難度非常大。當(dāng)集體土地市場化的溢價收益顯現(xiàn)出來后，實際權(quán)屬的爭議就更大了。即使是已明晰使用權(quán)的變更，在利益面前可能將重新陷入爭議（農(nóng)村很多土地變更通過“口頭”完成）。

　　由于改革開放以來一直偏重城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市文明的壯大，農(nóng)村社會建設(shè)、村民自治和法制基礎(chǔ)非常薄弱，農(nóng)民法制意識薄弱且伸張無門，潛在的侵權(quán)空間不僅大而且難以控制。如果在產(chǎn)權(quán)不完整的情況下推進(jìn)集體土地的市場化改革，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，再加上信息不對稱、產(chǎn)權(quán)不清創(chuàng)造出“渾水摸魚”的機(jī)會。事實上，近年來侵占村民土地權(quán)益的現(xiàn)象已進(jìn)入了“日常工作流程”。例如，近期在內(nèi)蒙古鄂爾多斯、廣東中山等地爆出的村干部與上級政府勾結(jié)，借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名行違法占地之實，而且行為表現(xiàn)明目張膽，非常囂張，而村民在主張權(quán)利方面卻無比弱勢。而且，這類現(xiàn)象在改革開放以來屢禁不止，甚至在近年來城市范圍擴(kuò)展、土地價值上漲的背景下有愈演愈烈之勢，根源就在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。

　　因此，可以推斷，即使集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入三中全會的議程，也不會推出集體土地直接入市的改革措施，試點推進(jìn)是大概率事件。明晰產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)，也是降低交易成本和農(nóng)村“維穩(wěn)”的保障。當(dāng)務(wù)之急，依舊是夯實產(chǎn)權(quán)登記造冊的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并通過規(guī)范既有流轉(zhuǎn)（承包、增減掛鉤等）程序的過程中漸進(jìn)明晰有爭議的產(chǎn)權(quán)。另外，“確權(quán)到人”后，還要強(qiáng)化基層土地查違的力度，才能正式將集體土地的市場化改革納入議事日程。

　　相比之下，盤活城市建成區(qū)閑置和低效利用的土地更可行。目前，全國644個城市人均建設(shè)用地133平方米，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。其中，工業(yè)用地的盤活更為緊迫。從2008年到2012年，我國工礦倉儲用地平均占比33.8%，高于住宅用地21.5%的占比（國外工業(yè)用地平均占比僅為15%）。大部分工業(yè)園區(qū)的單位產(chǎn)出率較低，在全國的經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中，1萬公頃耕地轉(zhuǎn)化為第二、三產(chǎn)業(yè)后對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)為13億美元，而美國則為137.8億美元，差距超過10倍。此外，目前我國工業(yè)用地的集約程度很差，工業(yè)項目容積率只有0.3～0.6，而發(fā)達(dá)國家一般是1。

　　工業(yè)用地閑置及利用效率低的根源，在于體制和政策。各地為了實現(xiàn)GDP高速增長，一方面采取行政劃撥或協(xié)議出讓的方式，以犧牲土地價值（工業(yè)地價僅為住宅地價的十分之一、八分之一）來降低工業(yè)成本，另一方面通過擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模來做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，造成超規(guī)模用地、低效用地、土地短缺與閑置并存，很多工業(yè)園區(qū)或重復(fù)建設(shè)，或脫離本地經(jīng)濟(jì)實際。

　　從空間上來講，集體土地入市是城市邊緣的擴(kuò)張。不管從生態(tài)和耕地保護(hù)，還是從失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，或從公共服務(wù)設(shè)施的投入上來看，未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，通過新增土地來滿足城市用地需求都非常不劃算。其實，目前城市并不缺地，缺的是遵循土地市場化利用效率的談判機(jī)制和利益分享機(jī)制。所以，再多的地也填不飽市場的需求，特別是低價誘惑下的濫用和囤積。如能將存量建設(shè)用地利用好，完全可以滿足目前的用地需求。據(jù)估算，目前我國工業(yè)用地存量為8萬平方公里， 若每年能將存量工業(yè)倉儲用地中1%的低效利用部分釋放為居住用地，則每年可增加居住用地供應(yīng)量8億平方米，相當(dāng)于每年增加居住用地出讓量50%。若按2.4的平均容積率計算，則增加的建筑面積為19.2億平方米，相當(dāng)于12年住宅銷售面積的一倍。城市越大，產(chǎn)業(yè)升級越快，工業(yè)用地單位產(chǎn)出相對效率越低，就越該將低效的工業(yè)用地轉(zhuǎn)換到住房發(fā)展用地。而且，從政策和社會風(fēng)險上看，利用存量涉及的風(fēng)險（主要是修訂城市規(guī)劃法、政府和占地單位的談判）也遠(yuǎn)要小于集體土地入市。（作者李宇嘉 深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員）